各国政府正在投入前所未有的资金，以避免COVID-19大流行造成的衰退。2020年和2021年，由20个最大经济体组成的20国集团至少支出了14万亿美元，接近中国全年的国内生产总值。其中大部分资金被正确地用于支持医疗保健系统、工资和福利。但气候行动也得到了广泛承诺，包括“绿色新协议”和“重建得更好”。

我们的分析表明，到目前为止，这些承诺还没有实现。我们编制了一份G20经济体在COVID-19大流行期间的财政刺激支出清单，并根据其对温室气体排放的可能影响对措施进行了分类。

总的来说，我们发现只有6%的刺激支出(约8600亿美元)被分配给了将减少排放的领域，包括汽车电动化、建筑节能和安装可再生能源。更糟糕的是，近3%的刺激资金用于可能增加全球排放的活动，比如补贴煤炭行业。随着各国从封锁期间的经济救援模式转向复苏模式，商店和其他企业重新开张，战略几乎没有变化。

今天的绿色投资是与前几次经济衰退相比，这一比例更低．例如，在2007-09年全球金融危机之后，全球经济刺激支出的16%被用于减排(即3.25万亿美元总额中的约5200亿美元)。1．如果今天承诺类似的份额，总额将达到2.2万亿美元——是承诺减排的两倍多。

全球排放量必须在四年内达到峰值，以避免灾难性的气候变化(见go.nature.com/3h9dqsd)。目前的绿色投资速度不足以在2050年实现“净零”排放，并将全球变暖限制在1.5摄氏度以内——这将在2020-24年期间需要约7万亿美元2．截至今年年初，各国政府在应对COVID-19方面的支出远远超过这一数字，但仅为减缓气候变化所需资金的九分之一。

目前的经济刺激计划也未能为低碳世界做好准备。对基础设施、交通电气化、建筑节能和清洁能源技术的长期投资将开辟新的经济增长来源3.．例如，2021年，全球可再生能源技术(包括风能和太阳能)市场规模达到3660亿美元，使其成为一个有利可图的领域go.nature.com/3jczjx2)．例如，在建设、改造、安装和维护可再生能源方面也创造了就业机会。2020年，可再生能源行业在美国雇佣了近90万名工人，在全球雇佣了超过1200万名工人go.nature.com/3h9fejw)．

现在改变路线还为时不晚。既然疫苗、抗病毒药物、口罩等可以提供摆脱大流行的途径(至少在纸面上)，各国经济就有了转向低碳基础的绝佳机会。各国政府已表明，它们愿意并有能力调动大量资源抗击全球危机。一些国家，尤其是欧洲国家，为促进绿色增长慷慨解囊。作为乔·拜登(Joe Biden)总统基础设施一揽子计划的一部分，美国已通过了一些重大投资;国会可能还会公布更多。

在这里，我们概述了我们的发现、经验教训和研究重点。我们呼吁各国政府在即将出台的复苏法案中结合经济和气候目标——即使是廉价的措施也可能有效，例如以减排为条件提供援助。研究人员需要更好地理解为什么对COVID-19衰退的反应与其他经济衰退不同，以帮助经济体更能抵御未来的冲击。

刺激研究

我们的数据库涵盖了2020年1月1日至2021年12月31日期间G20经济体的国家财政刺激措施(详情见补充信息)。我们关注20国集团经济体，因为这些经济体占全球排放量的80%以上go.nature.com/3bnjnut)和85%的全球经济活动。对于每个账单，我们记录了通过日期、金额和目标部门。

我们判断这些影响是否会减少排放、增加排放或没有影响。减排政策包括促进排放更少的能源来源和提高能源效率的措施(如建造风力涡轮机或隔热房屋)，或减少排放温室气体的活动(如飞行或驾驶)。增加排放的措施支持传统的化石燃料工业或鼓励更大的能源消费(例如，通过降低汽油税)。排放中性政策(如俄罗斯对基本工人的工资补贴)对排放没有直接影响，对排放温室气体的活动也没有不确定的净影响。

我们评估了这些政策是短期的还是长期的。前者通常是一次性的临时救助(例如对航空公司)。后者包括永久性的政策变化和将改变经济的重大基础设施建设(如高速铁路或风力涡轮机)。

中国工程技术人员在阿根廷拉瓦洛尔视察列车

阿根廷在COVID-19大流行期间投资扩建铁路，以创造就业机会，提高列车可靠性。图源:马丁·扎巴拉/新华社/eyevine

我们只包括了对这一大流行病的直接反应。例如，印度在经济衰退期间投入了近140亿美元来支持煤炭工业，包括使采矿基础设施现代化，吸引私营部门投资和降低煤炭价格。相比之下，法国划拨了6600万美元用于补贴自行车停放和维修，以鼓励在大流行期间避开公共交通的公民使用绿色交通。

我们使用了政府新闻稿、立法文本和官员的话，排除了不相关的措施。我们还排除了州和地方的措施，以关注大范围，避免重复计算。

我们的研究没有包括大流行期间所有与气候相关的支出。我们只关注财政支出，排除了其他政策工具——包括货币政策和贷款——政府可以通过这些工具对排放产生影响。我们的研究还排除了与大流行无关的气候支出，这有时需要我们做出艰难的决定，哪些措施可以算作刺激支出。最后，我们的估计是基于政府宣布的支出，特别是长期支出计划。实际投资最终可能与这里给出的数字不同。

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我们发现，自大流行开始以来，G20各国政府承诺用于财政刺激的14万亿美元中，只有不到1万亿美元拨给了具有直接或间接气候目标的复苏计划(见“G20刺激支出”)。在这一数额中，略超过四分之一(27%)的目标是采取直接减排的措施——例如，像英国和德国那样，通过拨款在家庭中安装绝缘和节能供暖系统。

G20刺激支出。二十国集团国家的总体支出以及这些支出如何影响排放。

来源:J. Nahm分析et al。

其余的拨款(72%)有间接影响。这些取决于消费者行为，需要更多的监管和财政激励。例子包括在德国投资建设电动汽车充电站，作为其冠状病毒恢复计划的一部分。阿根廷在大流行期间投资扩建铁路，以创造就业机会，同时提高客运铁路的可靠性和安全性。

剩下的1%(106亿美元)用于研发(R&D)。这些努力可能会在未来带来技术突破，但不太可能在2030年之前影响全球排放。例如，韩国投资22亿美元用于绿色创新研究(如碳捕获和可再生能源)，澳大利亚投资2.16亿美元用于氢能研究。106亿美元的全球总额与美国国家科学基金会2022年的预算请求相似4．这远远低于经济合作与发展组织(oecd)成员国2019年的研发支出总额1.45万亿美元go.nature.com/2suftd2)．

绝大多数恢复支出(91%)并没有寻求减少温室气体排放。这些措施通常以大型综合法案的形式获得通过，包括在大流行期间为紧张的医疗保健系统提供资金。大部分资金用于维持现状:税收减免、补贴、企业救助以及为避免裁员而向工人或公司支付工资。

自大流行开始以来，几乎没有变化。在2020年的前六个月，绿色复苏措施占总刺激支出的5%。这一比例在今年下半年上升到12%，很大程度上是因为欧盟通过了大规模的减排支出计划。2021年，这一比例回落至3%。

随着限制措施的解除，新一轮经济刺激计划更加注重经济复苏和重建。尽管如此，其中很少包含气候条款。例如，几乎所有20国集团经济体都向国内航空公司提供了资金支持，但只有法国以实现气候目标为条件，要求法航停止与高铁竞争的国内航线。例如，美国的工资保护计划(Paycheck Protection Program)或俄罗斯对其建筑业的支持都没有附加环境条件或激励措施。

领导者和落后者

并非所有以雄心勃勃的气候政策闻名的国家(例如通过在巴黎气候协定下的强有力承诺)都开始采取行动。但有些政府比其他政府做得更多。欧盟和韩国的投资最多(见“不同的投资”)。每个国家都将超过30%的2019冠状病毒病财政刺激用于减排措施，尽管每个国家已经分别将其2009年刺激计划的近60%和近70%用于此类项目1．巴西、德国和意大利的投资超过20%，墨西哥和法国的投资超过10%。按绝对金额计算，欧盟承诺在减排措施上投入近5,000亿美元，意大利承诺投入700亿美元，法国承诺投入近500亿美元。

不同的投资。一个显示各国总支出的柱状图和一个显示对排放影响的堆叠柱状图。

来源:J. Nahm分析等．

这些国家聪明地利用刺激方案同时解决了多个领域的问题。例如，德国的预算将促进风能和太阳能的部署、节能建筑、电动和氢动力汽车以及更节能的公共汽车和飞机。

在另一个极端，落后的经济体是那些依赖化石燃料的经济体，如印度、中国和南非。2020年，中国将电价下调5%，以缓解财政压力。政府要求煤矿增加产量以稳定价格。印度推迟了燃煤电厂实施空气污染控制措施的最后期限。面对急剧下降的需求，南非拨款114亿美元从发电厂(主要是煤电)购买电力，同时减少风力发电的购买。

中间的人拥有最多的惊喜。美国、日本、加拿大和英国都承诺将不到10%的恢复资金用于减排事业。这些小额投资与他们对巴黎气候目标的官方承诺形成了鲜明对比。

这种差距在美国和中国都令人担忧。它们加起来占总排放量的35%以上go.nature.com/3bnjnut以及全球经济刺激支出的59%。在此次疫情中，中国将大部分刺激措施用于发展新的零排放行业，包括5G移动电话网络、人工智能和数据中心。然而在2009年，政府的重点是高速铁路、电网现代化、废物管理和太阳能产业。

2020年，中国宣布了首个官方净零碳目标，仅2021年，中国海上风电装机容量就超过了世界其他地区自2016年以来的装机容量5．美国于2021年重新加入了《巴黎协定》，并在其基础设施法案中包括了对公共交通、汽车电气化和电网现代化的投资。其他气候立法在国会仍然停滞不前。

但美国和中国也在复苏计划中承诺了大笔资金，以支持化石燃料密集型行业和基础设施项目。其中包括对美国国内航空公司的无条件纾困，以及对中国道路和工业园区的投资。这些措施本可以以达到排放目标或针对绿色产业为条件。

错过的机会

为什么各国政府错过了这个调整经济结构的机会?答案需要进一步的研究。从历史上看，政府往往把经济增长置于环境和气候政策之上6．然而，认为减排和经济复苏不可调和的观点是不正确的。这也与人们越来越担心全球供应链的脆弱性不一致，这种担忧已促使各国政府加强国内制造业，尤其是在全球依赖中国的清洁技术领域。

新冠疫情导致的经济衰退比以往更严重，原因也不同。支出决策的重点是应对短期的健康危机和扑灭经济大火。经济的结构性问题是2007-09年金融危机的背后原因，并受到了更多的关注。

政治格局的变化是另一个因素。例如，像中国这样的国家在2009年之后已经在清洁能源领域进行了大量投资，可能不觉得有必要这么快再投资一次7．美国总统来来去去。国会僵局阻碍了拜登总统2021年气候议程的进展。2009年，美国前总统巴拉克•奥巴马(Barack Obama)以更大的国会多数通过了气候友好型复苏措施。

路径前进

还有改进的时间。我们可以从恢复工作中学到四个教训。

首先，政府应该在刺激法案中加入环境条件。它既便宜又有效。正如法国在航空业所展示的那样，将气候目标与企业救助捆绑在一起，可以让整个行业以最低的政府成本走上更可持续的轨道。

其次，各国政府应把重点放在对排放有直接影响的恢复措施上8．他们应该加快可再生能源的公共支出，以减少化石燃料的消耗，提高住房的能源效率，就像韩国的绿色新政(Green New Deal)那样。或者，他们也可以投资于汽车电气化，就像德国为政府车队购买电动汽车一样。

第三，各国政府应在战略上对本国经济进行定位，以便在后碳世界中竞争。这意味着投资低碳产业。这还需要建立制度，使经济更能抵御未来的冲击，并帮助那些依赖化石燃料行业的人过渡到新的生计。例如，欧盟复苏计划为新兴工业部门提供赠款、贷款和补贴，例如建立欧洲电池供应链。欧盟还承诺将欧洲排放交易计划的一部分收益用于资助培训项目，并补偿那些因能源转型而失业的人。

第四，气候学界、经济学家和社会科学家需要研究当前减排恢复支出下降背后的原因。为什么各国在刺激措施上存在巨大差异，甚至在政治制度和经济发展水平相似的国家之间也是如此?什么样的投资才能为气候和经济复苏带来最好的结果?

正如COVID-19大流行所显示的那样，对风险视而不见的政府未能保护公民的生命和生计。